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摘 要：本文就檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)對象問題進(jìn)行了研究探討，指出了我國目前開展的檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)工作存在對象判定上的不一致問題，提出了作者本人對計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)對象一問題的理解和判斷，為有關(guān)決策機(jī)關(guān)提出了相關(guān)工作意見和建議。

　　關(guān)鍵詞：檢驗檢測機(jī)構(gòu) 計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定) 對象

　　O 引言

　　2017年4月9日，原國家質(zhì)檢總局第163號局長令頒布了《檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)管理辦法》，自2015年8月1日起實施，替代了2006年2月質(zhì)檢總局86號令頒布的《實驗室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》?！掇k法》第二條對“實驗室”做出了如下定義：本辦法所稱實驗室，是指依法成立，依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范，利用儀器設(shè)備、環(huán)境設(shè)施等技術(shù)條件和專業(yè)技能，對產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對象進(jìn)行檢驗檢測的專業(yè)技術(shù)組織。這里也就明確了，計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)對象首先它是一“專業(yè)技術(shù)組織”，是“依法成立”的。但這樣籠統(tǒng)的定義，也就為實際操作時很多不統(tǒng)一的做法埋下了伏筆。

　　1 概述

　　對檢驗檢測機(jī)構(gòu)實施計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)這一行政許可，它的上位法來自《計量法》，根據(jù)1985年發(fā)布的《計量法》第22條的規(guī)定：為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。1987年的《計量法實施細(xì)則》第32條明確這樣的考核制度為“計量認(rèn)證”，條文規(guī)定：為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門計量認(rèn)證(CMA)。在2015年修訂的《計量法》里，相關(guān)規(guī)定在第21條里得以保留。計量認(rèn)證這個詞在2006年以后逐步被計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)這個詞取代，在2006年的86號令里，規(guī)定：計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)有四種形式：檢測和校準(zhǔn)檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(校準(zhǔn)檢驗檢測機(jī)構(gòu)在后來實際操作中并沒有實施計量認(rèn)證)、審查認(rèn)可之驗收(對省市縣質(zhì)檢所)、審查認(rèn)可之授權(quán)(對國家質(zhì)檢中心、省級授權(quán)站)、檢查機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)(后來在實際操作中也沒有實施)。到了2015年的163號令，計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)就只包括計量認(rèn)證這一種形式了。通過部門規(guī)章(局長令)的形式，把法律法規(guī)規(guī)定的“向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢驗檢測機(jī)構(gòu)”的計量認(rèn)證行政許可，逐步改名為了計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)(繼續(xù)簡稱CMA)。但是，不論是過去搞計量認(rèn)證時候，還是現(xiàn)在叫做計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)，這項行政許可的對象以及如何分兩級實施(哪些該省里批哪些該國家批?)始終是存在爭議的，始終的是模糊不清的，就這么邊爭議邊干，邊爭議邊改革，一直“湊合”到現(xiàn)在。

　　163號令第3條，規(guī)定了以下5種情況(機(jī)構(gòu))必須取得計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)：1)為司法機(jī)關(guān)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;2)為行政機(jī)關(guān)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;3)為仲裁機(jī)構(gòu)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;4)為社會經(jīng)濟(jì)、公益活動出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;5)其他法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)的。這幾條規(guī)定，看似比當(dāng)初的“為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門計量認(rèn)證”提法要復(fù)雜要嚴(yán)密，但實際上，具體操作時的理解也是五花八門，一直爭議不斷的。之所以出現(xiàn)爭議，究其根本原因，在于1987年原國家計量局出臺的《產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證管理辦法》第4條規(guī)定：取得計量認(rèn)證的產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，對外出具的數(shù)據(jù)(報告)具有法律效力。在后來的實踐中，逐漸演變成了：我只要取得了CMA，我的報告(數(shù)據(jù))就具有法律效力，實際上，這是誤讀，但因為有這個因素(有法律效力)，我國檢測機(jī)構(gòu)從幾千家發(fā)展到了今天的3萬6千多家，這里面就有很多是沖著“我只要拿下了CMA，我的數(shù)據(jù)就有法律效力”這樣一個原因來的。你比如，建設(shè)工程公司(工程局)的內(nèi)部檢驗檢測機(jī)構(gòu)，全國大約有6千多家，嚴(yán)格意義上，它們屬于企業(yè)內(nèi)部檢驗檢測機(jī)構(gòu)，是第一方檢測機(jī)構(gòu)，不具有第三方公正地位，但是，從鐵道系統(tǒng)到交通系統(tǒng)到水利電力系統(tǒng)，大多數(shù)建設(shè)工程施工企業(yè)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)都取得了CMA，而且很多還取得了國家級CMA。

　　實際上，從立法初衷來說，法律要規(guī)范的是那些具備第三方地位，開展第三方檢測的檢測機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)必須通過技術(shù)監(jiān)督部門的一個嚴(yán)格技術(shù)考核，才能保證它出具數(shù)據(jù)的科學(xué)可靠，而不是反過來理解的，我只要拿下CMA，我的檢測數(shù)據(jù)(報告)就有了法律效力。因為存在上述理解上的誤讀，造成這些年，一些模糊邊緣領(lǐng)域的檢測檢驗檢測機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該不應(yīng)該受理它們的CMA申請，各省的做法是不一致的，比如混凝土攪拌站自己的化驗室、比如建設(shè)工程施工企業(yè)獨立成立的子公司性質(zhì)的檢測公司或者沒有獨立注冊的內(nèi)部工程檢測檢驗檢測機(jī)構(gòu)，還有煙草公司的檢驗檢測機(jī)構(gòu)，這些實際是第一方的檢驗檢測機(jī)構(gòu)。再比如機(jī)動車安檢機(jī)構(gòu)，它本質(zhì)上應(yīng)歸為檢查機(jī)構(gòu)。還有司法鑒定機(jī)構(gòu)、刑偵機(jī)關(guān)的檢驗檢測機(jī)構(gòu).這些形形色色的“技術(shù)組織”，在究竟該不該受理其CMA申請上，一直存在爭議，有的省，原來受理(發(fā)證)了，后來又糾正，不受理了，有的原來不受理的，最近感覺國家認(rèn)監(jiān)委的風(fēng)向標(biāo)是可以受理，國家認(rèn)監(jiān)委都增加設(shè)立司法鑒定評定組和煙草評審組兩個新的CMA行業(yè)組，說明，這些領(lǐng)域的檢驗檢測機(jī)構(gòu)是可以申請CMA的。

　　2015年7月，國家認(rèn)監(jiān)委印發(fā)《國家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于實施【檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)管理辦法】的若干意見》,文件就檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)實施范圍明確規(guī)定：按照“法無授權(quán)不可為”的法治原則，向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢驗檢測機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法通過計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)(計量認(rèn)證)。對于檢驗檢測機(jī)構(gòu)申請主體準(zhǔn)入條件，文件進(jìn)一步做出了明確規(guī)定：

　　(一)凡是依法設(shè)立的法人和其他組織，其依法注冊、登記的經(jīng)營范圍或者業(yè)務(wù)范圍包括檢驗檢測，并且能夠獨立、公正從業(yè)的，均可申請檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)。其他組織包括：依法取得工商行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的《營業(yè)執(zhí)照》的企業(yè)法人分支機(jī)構(gòu)、特殊普通合伙企業(yè)、民政部門登記的民辦非企業(yè)單位(法人)等符合法律法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)。

　　(二)若檢驗檢測機(jī)構(gòu)是機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具備法人資格，可由其法人授權(quán)，申請檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)。其對外出具的檢驗檢測報告或者證書的法律責(zé)任由其所在法人單位承擔(dān)，并予以明示。

　　(三)生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的檢驗檢測機(jī)構(gòu)不在檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)范圍之內(nèi)。生產(chǎn)企業(yè)出資設(shè)立的具有法人資格的檢驗檢測機(jī)構(gòu)可以申請檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)，應(yīng)當(dāng)遵循檢驗檢測機(jī)構(gòu)客觀獨立、公正公開、誠實守信的相關(guān)從業(yè)規(guī)定。

　　2017年月3日印發(fā)了《國家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于進(jìn)一步明確檢驗檢測機(jī)構(gòu)計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)工作有關(guān)問題的通知》(國認(rèn)實〔2017〕2號)，再次強(qiáng)調(diào)：“計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實行政許可制度改革的要求，執(zhí)行放寬主體準(zhǔn)入條件、允許租賃設(shè)備和分包、許可非標(biāo)方法等釋放紅利的政策措施，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程。”

　　通過這幾年國家認(rèn)監(jiān)委一系列的調(diào)整改革計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)政策的文件可以看出，國家認(rèn)監(jiān)委(檢驗檢測機(jī)構(gòu)與檢測監(jiān)管部)這些年，順應(yīng)國家“放管服”改革整體要求，從激發(fā)市場活力，構(gòu)建公平公正的檢驗檢測市場出發(fā)，打破過去的很多條條框框，大膽革新，在CMA申請對象問題上，可謂“放”字當(dāng)頭，只要能清晰溯源法律責(zé)任主體，只要能力上沒有問題，不管它是不是分公司、是不是法人授權(quán)、是不是民辦非企業(yè)、是不是(同類產(chǎn)品生產(chǎn))企業(yè)投資開辦的檢測公司……一律放行，都可以申請CMA。這樣大力度的改革文件，一洗地方局過去在一些問題上的糾結(jié)、模糊(比如非法人/授權(quán)法人、比如民辦非企業(yè))認(rèn)識，應(yīng)該說政策已然大白于天下。問題是，地方同志并不能完全理解國家認(rèn)監(jiān)委的大步改革，在一些受理對象問題上，依然存在不一致的想法和做法。他們的觀點和邏輯是：既然計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)脫胎于計量認(rèn)證，或者說，計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)就是計量認(rèn)證，那么，你再改革也總得不能太超出《計量法》《計量法實施細(xì)則》的圈去，根據(jù)《計量法》創(chuàng)立計量認(rèn)證的初衷，是說，向社會出具公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)必須要經(jīng)過計量認(rèn)證，那么，這里有兩個關(guān)鍵詞：一個，什么叫“向社會出具公證數(shù)據(jù)”?一個什么叫“產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)”?從這兩個關(guān)鍵詞我們可以判斷出，當(dāng)初之所以有這樣一個行政許可的誕生，蓋因要規(guī)范社會活動當(dāng)中的產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的報告(數(shù)據(jù))的合法合規(guī)，是針對具體從事產(chǎn)品質(zhì)量檢驗的第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)的，其實，具早起參與制度設(shè)計的計量部門老同志私下里說，其實就是原來的計量部門要管標(biāo)準(zhǔn)化部門依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》設(shè)立的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)，就這么簡單。但后來，越搞越大，產(chǎn)品的定義也從《質(zhì)量法》里說的，“經(jīng)過加工用于銷售的產(chǎn)品”慢慢理解成國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的產(chǎn)品的定義：一切過程和活動的結(jié)果，都叫產(chǎn)品，有行的無形的，硬件軟件，過程和服務(wù)，都算。這就無邊無際了。所以，CMA的對象，從1985年做到1999年，15年全國才做了4000多家，可是，后來這二十年，每年新增CMA檢驗檢測機(jī)構(gòu)數(shù)量就幾何裂變級增長，2012年突破2萬家，2017年達(dá)3.6萬家。這樣一個數(shù)量增長的背后，是對CMA對象的無限制、無限放大的結(jié)果。

　　CMA對象問題的大突破、大放水，從利的角度可以贊揚(yáng)它：適應(yīng)改革需要，增加檢驗檢測服務(wù)市場供給、催進(jìn)公平競爭、培育和壯大了檢驗檢測市場(從不到億發(fā)展到2500億)，便利了企業(yè)和消費者，符合國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，提升了中國檢驗檢測界在世界舞臺的分量(全世界沒有哪個國家有中國這么龐大的檢驗機(jī)構(gòu)數(shù)量，大概全世界的檢驗檢測檢驗檢測機(jī)構(gòu)加起來也沒有中國一家多)。

　　那么，CMA對象無底線放大、任意擴(kuò)展CMA的范圍，就不會有麻煩(不利)嗎?凡事都是有兩面性的，有利必有弊，筆者認(rèn)為CMA無限放大的弊端主要有：市場無序擴(kuò)張過于迅猛，低價競爭泛濫，蝴蝶效應(yīng)下后續(xù)會對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成麻煩;主管機(jī)關(guān)(受理發(fā)證機(jī)關(guān))壓力山大;監(jiān)管難度加大，尤其是在“雙隨機(jī)一公開”政策下，容易造成監(jiān)管缺位，一些不良機(jī)構(gòu)大肆胡作非為而監(jiān)管不及時不到位;低價競爭，劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象有可能在檢驗檢測界上演;混亂的檢驗檢測市場競爭會降低中國在國際檢驗檢測市場形象。

　　在國家認(rèn)監(jiān)委對檢驗檢測市場、對計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定CMA)工作進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新的同時，國家認(rèn)監(jiān)委也對強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(CCC)進(jìn)行了重大調(diào)整。2018年6月15日，國家市場監(jiān)管總局、國家認(rèn)監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)了《市場監(jiān)管總局、國家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于改革調(diào)整強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證目錄及實施方式的公告》(2018年11號)，引用企業(yè)自我聲明方式，明確音視頻設(shè)備、信息技術(shù)設(shè)備中的標(biāo)稱額定電壓小于等于5VDC，標(biāo)稱額定消耗功率小于15W(或15VA)，且無可充電電池的設(shè)備(Ⅲ類設(shè)備)，企業(yè)可適用自我聲明程序A，即自選檢驗檢測機(jī)構(gòu)型式試驗+自我聲明。 附件3《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證自我聲明實施規(guī)則》中，就這種自我聲明模式企業(yè)可自選什么樣的檢驗檢測機(jī)構(gòu)在2.9條款中規(guī)定：自選檢驗檢測機(jī)構(gòu)可以是生產(chǎn)者、生產(chǎn)企業(yè)等自有檢驗檢測機(jī)構(gòu)，也可以是其他具備資質(zhì)的非強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證指定的第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)。這里面它有兩處政策突破：一是突破了CCC指定檢驗檢測機(jī)構(gòu)必須通過CMA的規(guī)定，一是突破了CCC指定檢驗檢測機(jī)構(gòu)之政策(可以是非指定檢驗檢測機(jī)構(gòu))。

　　鑒于以上種種現(xiàn)象分析，筆者建議：

　　一、完善法律法規(guī)。

　　《計量法》2015年新修訂保留了過去的說法，凡向社會出具公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過省級以上人民政府計量行政主管部門的計量認(rèn)證。隨著市場的變化發(fā)展，尤其是新一輪的大幅度的政府機(jī)構(gòu)改革，質(zhì)檢總局和工商總局撤并成立市場監(jiān)管總局，《計量法》勢必面臨再次修改，在進(jìn)一步修訂《計量法》時，相應(yīng)條款最好能與時俱進(jìn)，明確計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)(計量認(rèn)證)的范圍(對象)。但問題是，將來再修訂《計量法》不是如何進(jìn)一步明確計量認(rèn)證的對象問題而是有關(guān)設(shè)立計量認(rèn)證行政許可的表述能不能保住的問題，一旦有關(guān)表述在《計量法》中不再保留，那么，必須通過制定《檢驗檢測機(jī)構(gòu)管理條例》來確保這項工作的上位法不至于缺失。

　　二、加強(qiáng)檢驗檢測市場監(jiān)管。

　　新的市場監(jiān)管總局的成立，對于加強(qiáng)檢驗檢測市場監(jiān)管無異是重大利好，原來基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門監(jiān)管力量十分薄弱，基層執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設(shè)與檢驗檢測市場的繁榮發(fā)展不成比例。原工商監(jiān)管隊伍相對力量充足，經(jīng)過一定的專業(yè)知識培訓(xùn)，充實到檢驗檢測市場監(jiān)管中，對于規(guī)范我國檢驗檢測市場、促進(jìn)檢驗檢測機(jī)構(gòu)公平競爭，會增添力量。在落實“雙隨機(jī)”監(jiān)管要求方面，也會彌補(bǔ)監(jiān)管人員(執(zhí)法隊伍、專家?guī)?的不足。

　　三、對CMA對象實行負(fù)面清單和目錄式管理。

　　國家認(rèn)監(jiān)委(并入市場監(jiān)管總局后保留了機(jī)構(gòu)牌子)應(yīng)當(dāng)出臺政策，對CMA實施負(fù)面清單管理，即哪些領(lǐng)域從事檢驗檢測工作，必須取得CMA，哪些領(lǐng)域外資檢測機(jī)構(gòu)不得進(jìn)入(如涉及國家安全、生物安全、食品安全和環(huán)境安全)。另外對CMA受理對象以及國家級和省級CMA受理對象實施目錄清單管理，以目錄清單方式明確哪些類別檢驗檢測機(jī)構(gòu)可以申請CMA，哪些級別(類別)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)可以申請國家級CMA。

　　四、明確其他行業(yè)主管部門開展的市場準(zhǔn)入(許可)涉及到檢驗檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)的必須明確取得CMA的要求。

　　類似強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(CCC)、醫(yī)療器械檢測市場準(zhǔn)入、農(nóng)產(chǎn)品檢驗市場準(zhǔn)入、環(huán)境監(jiān)測市場準(zhǔn)入、防雷避雷檢測市場準(zhǔn)入……等相關(guān)行業(yè)的檢驗檢測市場準(zhǔn)入，應(yīng)當(dāng)將CMA作為其必須的前置條件。相關(guān)政府部門出臺有關(guān)改革政策時，不能突破計量認(rèn)證(資質(zhì)認(rèn)定)(CMA)的底線。

　　(本文刊登在《中國檢驗檢測》2018年第5期)